BÁO CÁO KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
VỀ LỒNG GHÉP VẤN ĐỀ BÌNH ĐẲNG GIỚI TRONG
DỰ ÁN LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH PHỦ
Nguyễn Mạnh Cường - Nguyễn Thị Kỳ
Luật bình đẳng giới đã quy định các nguyên tắc về nội dung, trình tự, thủ tục lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trong đó xác định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, ủy ban thẩm tra đối với việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới. Căn cứ vào các nội dung thẩm định và nội dung thẩm tra được quy định tại các Điều 21, 22 Luật bình đẳng giới, Báo cáo kết quả nghiên cứu về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong Dự án Luật tổ chức Chính phủ sẽ được bố cục làm 4 nội dung như sau:
- Đánh giá việc tuân thủ trình tự, thủ tục về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng Dự án Luật tổ chức Chính phủ.
- Xác định vấn đề giới trong Dự án Luật tổ chức Chính phủ.
- Đánh giá việc bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới trong Dự thảo.
- Kiến nghị về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong Dự thảo Luật.
Dưới đây là các nội dung cơ bản của Báo cáo:
1. Đánh giá việc tuân thủ trình tự, thủ tục về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng Dự án Luật.
Căn cứ vào các quy định của Luật bình đẳng giới, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này và qua nghiên cứu các tài liệu, hồ sơ của dự án Luật tổ chức Chính phủ cho thấy việc thực hiện yêu cầu lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong quá trình xây dựng dự án Luật chưa được tuân thủ chặt chẽ. Cụ thể là trong hồ sơ dự án Luật chưa có Báo cáo việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong quá trình xây dựng dự án Luật theo quy định tại Điều 21 Luật bình đẳng giới, Báo cáo đánh giá tác động chưa đề cập đến tác động giới của các quy định trong dự thảo Luật và dự thảo Tờ trình của Chính phủ cũng chưa thể hiện nội dung lồng ghép vấn đề bình đẳng giới. Ngoài ra, trong thành phần Ban soạn thảo và Tổ biên tập không có đại diện cơ quan quản lý nhà nước về bình đẳng giới và đại diện Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam.
2. Xác định vấn đề giới trong dự án Luật tổ chức Chính phủ
2.1. Việc xác định vấn đề giới trong dự án Luật được xác định trên cơ sở thực hiện các công việc sau đây:
- Thu thập, xử lý và phân tích thông tin, số liệu về giới có liên quan đến phạm vi điều chỉnh của dự thảo luật; các quy định của pháp luật hiện hành đã giải quyết vấn đề giới có liên quan đến tổ chức và hoạt động của Chính phủ.
- Phân tích giới đối với mỗi quy định của dự thảo Luật (các quy định đó có tác động khác nhau tới nam và nữ không; nếu có tác động khác nhau thì sự khác nhau đó có gây ra tình trạng bất bình đẳng giới hay không; có cần phải có biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới hay không…)
2.2. Dự thảo Luật tổ chức Chính phủ có phạm vi điều chỉnh quy định về tổ chức và hoạt động của Chinh phủ, trong đó tập trung quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ; nguyên tắc hoạt động của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Các thông tin, số liệu về giới có liên quan đến phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật tổ chức Chính phủ đã được thu thập, bao gồm:
(1) Chính sách, pháp luật hiện hành về nâng cao tỷ lệ cán bộ nữ:
- Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 27/4/2007, về công tác phụ nữ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, trong đó chỉ đạo các chỉ tiêu về cán bộ nữ cần đạt được vào năm 2020. Chính phủ đã ban hành Chiến lược quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2011-2020, trong đó mục tiêu 1 về “Tăng cường sự tham gia của phụ nữ vào các vị trí quản lý, lãnh đạo nhằm từng bước giảm dần khoảng cách giới trong lĩnh vực chính trị” và Chương trình quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2011-2015, trong đó có dự án 3 về “Nâng cao năng lực cho đội ngũ nữ đại biểu Quốc hội, nữ đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, nữ cán bộ quản lý, nữ lãnh đạo các cấp; nữ ứng cử đại biểu Quốc hội, nữ ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2020, nữ cán bộ thuộc diện quy hoạch”:
+ Nghị quyết số 11- NQ/TW của Bộ chính trị đã xác định mục tiêu “phấn đấu đến năm 2020, cán bộ phụ nữ tham gia cấp ủy Đảng các cấp đạt từ 25% trở lên; nữ đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp từ 35 - 40%. Các cơ quan, đơn vị có tỷ lệ nữ từ 30% trở lên, nhất thiết có cán bộ lãnh đạo chủ chốt là nữ. Cơ quan lãnh đạo cấp cao của Đảng, Quốc hội, Nhà nước, Chính phủ có tỷ lệ nữ phù hợp với mục tiêu bình đẳng giới".
+ Chiến lược Quốc gia về Bình đẳng giới giai đoạn 2011 – 2020, tại chỉ tiêu 2 (Mục tiêu 1) xác định: Phấn đấu đến năm 2015 đạt 80% và đến năm 2020 đạt trên 95% Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp có lãnh đạo chủ chốt là nữ.
- Pháp luật quy định về vấn đề bình đẳng giới trong đó có các nội dung liên quan tới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, tiếp tục được hoàn thiện. Luật bình đẳng giới quy định biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới trong lĩnh vực chính trị bao gồm: Bảo đảm tỷ lệ nữ thích đáng trong bổ nhiệm các chức danh trong cơ quan nhà nước phù hợp với mục tiêu quốc gia về bình đẳng giới. Luật tổ chức Chính phủ hiện hành cũng đã có các quy định về bảo đảm bình đẳng giới: Chính phủ có trách nhiệm thực hiện chính sách và biện pháp bảo đảm quyền bình đẳng nam nữ về mọi mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội và gia đình; bảo vệ, chăm sóc bà mẹ và thực hiện quyền trẻ em…Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định rõ: Công dân nam, nữ bình đẳng về mọi mặt. Nhà nước có chính sách bảo đảm quyền và cơ hội bình đẳng giới; Nhà nước, xã hội và gia đình tạo điều kiện để phụ nữ phát triển toàn diện, phát huy vai trò của mình trong xã hội. Nghiêm cấm mọi hành vi phân biệt đối xử với phụ nữ, xúc phạm nhân phẩm phụ nữ.
(2) Về thực trạng công tác cán bộ nữ đã có những bước tiến bộ mới song tỷ lệ nữ giữ chức vụ quản lý, lãnh đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ thuộc Chính phủ hiện còn thấp, đặc biệt ở các vị trí lãnh đạo cấp trưởng. Theo báo cáo của Bộ Lao động, Thương binh và xã hội (tháng 12/2014), cán bộ nữ chủ yếu vẫn giữ vị trí cấp phó, cụ thể :
- Với cấp Bộ, ngành Trung ương:
+ Chức danh Bộ trưởng chiếm 9,1% (2/22), Thứ trưởng và tương đương chiếm 10,8% (13/120);
+ Chức danh Vụ trưởng và tương đương chiếm 10,87%, Phó Vụ trưởng và tương đương đạt 18,21%.
- Với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:
+ Chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chiếm 1,58% (1/63)
+ Chức danh Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh chiếm 10,5% (23/219).
(3) Hoạt động quản lý nhà nước của Chính phủ có liên quan tới công tác bảo đảm bình đẳng giới trong thời gian qua đã từng bước được tăng cường, tập trung vào các lĩnh vực như lồng ghép giới trong xây dựng pháp luật; tuyên truyền, giáo dục về bình đẳng giới; tổ chức thực thi pháp luật về bình đẳng giới; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm… Tuy nhiên, kết quả một số hoạt động cũng còn những hạn chế nhất định. Công tác quản lý nhà nước về bình đẳng giới được giao cho Bộ Lao động, Thương binh và xã hội, với Vụ trực tiếp giúp Bộ là Vụ bình đẳng giới vẫn chưa tương xứng với quy mô, tính chất phức tạp của công tác này, còn thiếu đầu tư về nguồn lực từ trung ương đến địa phương.
(4) So với các nước trên thế giới thì về số lượng các nhà lập pháp, quan chức cấp cao và quản lý nữ - Việt Nam đứng thứ 83 trên thế giới (cứ 78 quan chức cao cấp là nam thì có 22 quan chức cao cấp là nữ). Về tỷ lệ phụ nữ nắm giữ các vị trí Bộ trưởng, Thứ trưởng – Việt Nam đứng thứ 124 trên tổng số 129 quốc gia.
Để thúc đẩy bình đẳng giới, bảo đảm tỷ lệ nữ phù hợp trong Chính phủ, ở một số nước trên thế giới có quy định về tỷ lệ tối thiểu phụ nữ trong Chính phủ (ví dụ 30, 40 hoặc trên 40%). Tuy nhiên, hầu như rất ít nước có quy định về tỷ lệ này ngay trong Luật tổ chức Chính phủ (đến nay, chúng tôi vẫn chưa tìm được thông tin chính xác về vấn đề này).
2.3. Trên cơ sở các thông tin, số liệu phân tích giới đã trình bày ở phần trên, qua nghiên cứu phạm vi điều chỉnh và các nội dung cụ thể của dự thảo Luật, các vấn đề giới được xác định trong dự thảo Luật bao gồm:
- Số lượng nữ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong Chính phủ chiếm tỷ lệ thấp.
- Số lượng cán bộ nữ giữ chức vụ Thứ trưởng; lãnh đạo cấp vụ trong các Bộ, cơ quan ngang Bộ chiếm tỷ lệ thấp.
- Nội dung hoạt động, chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ về bình đẳng giới; tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước có liên quan tới bình đẳng giới cần tiếp tục được tăng cường và quan tâm hơn nữa
3. Đánh giá việc bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới trong Dự thảo.
3.1. Đánh giá việc bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới trong Dự thảo.
Qua nghiên cứu các quy định của dự thảo Luật, có thể thấy rằng về cơ bản, dự thảo Luật được quy định trung tính, không phân biệt đối xử giữa nam và nữ... Đồng thời, dự thảo Luật cũng có một số quy định trực tiếp về vấn đề bình đẳng nam nữ, về biện pháp hỗ trợ và bảo vệ phụ nữ, bà mẹ và trẻ em phù hợp với các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới. Cụ thể là:
- Quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quản lý thực hiện chính sách xã hội (Khoản 3, Điều 14 dự thảo): Chỉ đạo và tổ chức thực hiện chính sách bảo đảm quyền bình đẳng nam nữ về mọi mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội và gia đình; bảo vệ, chăm sóc người mẹ và thực hiện quyền trẻ em; trợ giúp người già, người khuyết tật, người nghèo và trẻ em có hoàn cảnh khó khăn đặc biệt; có biện pháp ngăn ngừa và chống mọi hành vi bạo lực, xúc phạm nhân phẩm đối với phụ nữ và trẻ em.
- Quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quản lý y tế và chăm sóc sức khoẻ nhân dân (Khoản 3, Điều 13 dự thảo): Tổ chức thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình, bảo đảm cân bằng giới tính, nâng cao chất lượng dân số; bảo vệ, chăm sóc sức khoẻ người mẹ, trẻ em.
- Quy định về trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ mời người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trong đó có Chủ tịch HLHPN Việt Nam): dự các phiên họp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; thường xuyên thông báo cho cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội về tình hình kinh tế - xã hội và các quyết định, chủ trương, công tác lớn của Chính phủ (khoản 3 Điều 42)
- Một số quy định trung tính nhưng gián tiếp bảo đảm bình đẳng giới: như quy định tại khoản 6 Điều 6 (Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội); khoản khoản 5 Điều 7 (Quyết định những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và thực hiện nghĩa vụ theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước và của xã hội); khoản 4 Điều 14 (Xây dựng chính sách cụ thể nhằm tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống an sinh xã hội, có chính sách trợ giúp người cao tuổi, người khuyết tật, người nghèo và người có hoàn cảnh khó khăn; có chính sách phát triển nhà ở, tạo điều kiện để mọi người có chỗ ở) …
3.2. Tuy nhiên, những quy định nêu trên vẫn chưa đầy đủ, cụ thể để có thể khắc phục hạn chế và giải quyết một cách có hiệu quả các vấn đề giới như đã nêu ở điểm 2.3.
4. Một số kiến nghị về lồng ghép giới trong Dự thảo Luật
4.1. Yêu cầu đối với việc lồng ghép giới .
- Việc lồng ghép giới trong Luật TCCP phải đặt trong bối cảnh hệ thống chính sách, pháp luật hiện hành của nước ta đã có một số các quy định về bình đẳng giới có liên quan (như Nghị quyết 11 của Bộ Chính trị, Chiến lược Quốc gia về Bình đẳng giới, Luật bình đẳng giới …). Vì vậy, có thể có những nội dung cần lồng ghép giới nhưng không nhất thiết phải quy định trong Luật TCCP (vì đã được quy định tại văn bản khác).
- Tổ chức và hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ không chỉ được quy định trong Luật TCCP mà còn được quy định trong các luật chuyên ngành. Đối với các lĩnh vực hoạt động của Chính phủ được điều chỉnh bởi các luật chuyên ngành thì việc lồng ghép giới được thực hiện trong các luật chuyên ngành. Bên cạnh đó, việc lồng ghép giới trong Luật TCCP phải bảo đảm phù hợp với bố cục, phạm vi các vấn đề được quy định trong Luật tổ chức Chính phủ: ví dụ, nếu định hướng xây dựng Luật TCCP là không quy định cứng, cụ thể về các bộ, cơ quan ngang bộ, thì cũng không thể kiến nghị bổ sung quy định về bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về công tác bình đẳng giới trong Luật TCCP được.
- Việc giải quyết các vấn đề giới có liên quan tới tổ chức và hoạt động của Chính phủ không thể chỉ thực hiện bằng việc lồng ghép giới trong Luật TCCP mà còn phải bằng nhiểu giải pháp, biện pháp khác nhau nằm ngoài quy định của Luật này. Cụ thể như cần giải quyết nguyên nhân của bất bình đẳng giới về tuổi nghỉ hưu; về tạo điều kiện để nữ công chức tham các chương trình đào tạo, bồi dưỡng nhiều hơn; khuyến khích phụ nữ đảm nhận các vị trí quản lý; đề cao vai trò của nam giới trong việc chăm sóc trẻ và đảm nhiệm các công việc gia đình; nâng cao nhận thức về sự cần thiết phải gia tăng tỷ lệ phụ nữ tham gia khu vực hành chính công…Hiện nay, ở nước ta, việc bổ nhiệm cán bộ được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp giữa năng lực, phẩm chất với quá trình cống hiến (ví dụ: muốn là Vụ trưởng thì trước hết phải là Vụ phó). Vì vậy, chỉ khi chúng ta đã có đầy đủ nguồn cán bộ nữ trong quy hoạch, đồng thời với việc nâng cao nhận thức về bình đẳng giới, tăng cường quyết tâm chính trị của các cấp lãnh đạo, thì việc nâng cao tỷ lệ nữ lãnh đạo trong cơ quan nhà nước mới khả thi.
4.2. Kiến nghị
Từ các yêu cầu nêu trên, xin đề xuất một số kiến nghị cụ thể như sau:
(1) Bổ sung nguyên tắc bảo đảm bình đẳng giới trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ tại Điều 4. Cụ thể, sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 4 về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ như sau:
“1. Chính phủ tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, đề cao tính dân chủ và pháp quyền, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giới”.
(2) Bổ sung biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới (biện pháp đặc biệt tạm thời theo CEDAW) nhằm từng bước tăng dần một cách hợp lý số lượng cán bộ giữ vị trí lãnh đạo trong Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ là nữ. Đề xuất lựa chọn 1 trong 2 phương án:
- Phương án 1: Quy định cụ thể tỷ lệ thành viên nữ trong Chính phủ (Điều 3); quy định cụ thể tỷ lệ Thứ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; tỷ lệ người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu tổ chức, đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ là nữ giới (Điều 24, 29, 34). Tỷ lệ đề nghị là trong khoảng tử 20 đến 30% (hiện nay, tỷ lệ này đang ở mức từ 2 đến 19 %).
- Phương án 2: chỉ quy định về “tỷ lệ thích đáng” cán bộ giữ vị trí lãnh đạo trong Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, Đại sứ, Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh là nữ (tương tự Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân hiện hành). Cách quy định này cũng phù hợp với quy định của Luật bình đẳng giới: Bảo đảm tỷ lệ nữ thích đáng trong bổ nhiệm các chức danh trong cơ quan nhà nước phù hợp với mục tiêu quốc gia về bình đẳng giới. Trong mục tiêu quốc gia về bình đẳng giới từng thời kỳ sẽ có các quy định về tỷ lệ cụ thể và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm tổ chức thực hiện mục tiêu này. Đây cũng là cách quy định mang tính linh hoạt, dễ được đồng thuận hơn, đồng thời không quá vướng mắc về mặt pháp lý trong trường hợp vì lý do khách quan hoặc bất khả kháng mà tỷ lệ nữ không được đảm bảo. Cụ thể:
+ Sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 3 như sau: “3. Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định, trong đó bảo đảm số lượng thích đáng thành viên là phụ nữ”.
+ Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 20 như sau: “4.Thống nhất quản lý biên chế công chức, biên chế sự nghiệp và quản lý cán bộ, công chức, viên chức, bảo đảm các chỉ tiêu bình đẳng giới về lãnh đạo nữ trong các cơ quan nhà nước từ trung ương dến địa phương”
+ Sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 34 như sau: “2. Số lượng Thứ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở mỗi bộ, cơ quan ngang bộ do Chính phủ quy định, trong đó bảo đảm số lượng thích đáng thành viên là phụ nữ. Trường hợp cần thiết, vượt quá số lượng quy định thì do Thủ tướng Chính phủ quyết định”. (cũng có thể không cần sửa đổi khoản 2 Điều 34 vì nội dung này đã được thể hiện khi bổ sung khoản 13 Điều 24)
+ Bổ sung thêm khoản 13 vào Điều 24 như sau: “13. Việc phê chuẩn, đề nghị bổ nhiệm, bổ nhiệm, giao quyền cho các chức danh quy định tại điểm i khoản 2; khoản 3, 4 và 5 Điều này được thực hiện trên cơ sở bảo đảm số lượng thích đáng chức danh là phụ nữ”.
+ Bổ sung thêm khoản 17 vào Điều 29 như sau: “17. Việc đề nghị bổ nhiệm, bổ nhiệm các chức danh quy định tại khoản 3 và khoản 9 Điều này được thực hiện trên cơ sở bảo đảm số lượng thích đáng chức danh là phụ nữ”.
(3) Do Dự thảo không quy định cơ cấu cụ thể của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ nên không thể bổ sung nội dung quy định về bộ máy làm công tác bình đẳng giới trong Dự thảo. Với việc bổ sung quy định về nguyên tắc bình đẳng giới trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ vào Điều 4 như đã đề xuất, thì Chính phủ sẽ có trách nhiệm trình Quốc hội quyết định về tổ chức bộ máy Chính phủ có quan tâm đến yếu tố giới theo nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định tại Điều 20.
(4) Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc chỉ đạo và thực hiện công tác bình đẳng giới đã được thể hiện trong dự thảo tại các Điều 13, 14, 42…Quy định này về cơ bản là phù hợp và không cần bổ sung thêm. Với việc thực hiện các kiến nghị về lồng ghép giới như đã trình bày bên trên, các cơ quan có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm trong việc đảm bảo thực hiện các mục tiêu quốc gia về tỷ lệ phụ nữ tham gia giữ vị trí lãnh đạo trong các cơ quan hành chính Nhà nước (tương tự như trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ khác thuộc thẩm quyền của mình đã được Luật quy định).
Trên đây là Báo cáo kết quả nghiên cứu về lồng ghép giới trong dự án Luật tổ chức Chính phủ của nhóm chuyên gia Việt Nam.